En mai 2010, la Cour des comptes publiait un rapport intitulé « L’éducation nationale face à l’objectif de la réussite de tous les élèves ». Ce document établi au terme deux années d’enquête dresse un constat sans appel : le système éducatif français dysfonctionne.

Les objectifs fixés par la loi visant à donner à tous les élèves « un socle commun de connaissances et de compétences » à l’issue de la scolarité obligatoire , à leur assurer « une qualification reconnue » et à « contribuer à l’égalité des chances » ne sont pas atteints. Le principal responsable de cette situation est le processus scolaire lui-même. Aussi la Cour des comptes s’interroge sur « la pertinence actuelle de l’organisation du système public ». Son rapport (1) « entend apprécier si le système éducatif, dans le champ de l’enseignement scolaire public allant de la maternelle au bac est bien conçu et organisé en fonction des élèves ». Aucun jugement n’est porté sur l’enseignement privé.

1 Les résultats et les coûts de l’enseignement scolaire

1.1 Les objectifs fixés à l’enseignement scolaire

Le rapport rappelle les articles L 111-1 et L 122-1-1 du code de l’éducation qui fixent les objectifs majeurs de l’enseignement scolaire. Toutefois la dispersion des textes, des desseins parfois incompatibles, introduisent des contradictions préjudiciables dans le système éducatif. Ainsi l’article L 111-1, vingt ans après sa publication n’est pas appliqué de « façon systématique ».

1.2 Les indicateurs de résultats

Les résultats des différentes enquêtes convergent, ceux de Pisa (2) ont connus. Outre la faiblesse de la maîtrise des connaissances et des compétences de base, trois quarts des élèves (fin école et fin collège) ne disposent des acquis attendus des programmes. Le rapport établit un triple constat : le nombre de diplômés, de sorties sans diplôme et de sorties sans qualification ne correspond pas aux objectifs. Il pointe aussi les fortes inégalités sociales face à la réussite scolaire. « La distillation ségrégative est continue depuis la scolarité élémentaire jusqu’à l’accès au baccalauréat général avec mention : les milieux familiaux influencent la qualité des parcours dans l’enseignement et secondaire, mais aussi les choix d’orientation aux différentes étapes de la scolarité et, en particulier, à l’entrée dans l’enseignement supérieur ». Que penser de l’égalité des chances ? Les enquêtes Pisa montrent que la France est un pays où les destins scolaires sont le plus fortement corrélés aux origines sociales et au statut culturel des familles. Enfin les « effets-établissement», les « effets-pairs » (composition sociale de l’établissement) et les « effets-classe » (incidence de l’enseignant et composition de la classe sur les résultats) contribuent à « renforcer un système scolaire à deux vitesses ».

1.3 Les indicateurs de coûts

La dépense intérieure d’éducation (DIE) comprend le budget que l’État consacre à l’éducation et les autres financeurs que sont les familles et les collectivités territoriales. En 2008 la France a affecté 129,4 milliards d’euros au système éducatif soit 6,6% du PIB, l’État intervenant à hauteur de 60%. La DIE ne dispose pas de toutes les informations nécessaires et ne peut mesurer l’efficience de la politique éducative. Comparativement aux autres pays de l’OCDE, la France a régressé de la 2ème à la 11ème place pour le financement de l’ensemble de l’enseignement scolaire public et privé. Ces comparaisons désignent un déséquilibre dans la répartition des moyens entre premier et second degrés. D’autres constats émanent de ces comparaisons (taille moyenne des classes un peu supérieure à celle de l’OCDE, nombre d’heures d’enseignement dans le primaire: 914 heures en France contre 798 en moyenne dans l’OCDE…)

1.4 Les évaluations du système éducatif et leur utilisation

Nombre d’évaluations ont été supprimées, d’autres allégées, pour des raisons budgétaires. Le pilotage et la gestion du système éducatif s’en trouvent d’autant pénalisés.

2 La gestion budgétaire de l’enseignement scolaire

2.1 Une déconnexion par rapport à l’objectif de gestion par la performance

La mission interministérielle de l’enseignement scolaire accuse des imperfections assez considérables qui infirment le pilotage de la politique éducative. La manière dont les programmes ont été séquencés provoque un décalage entre objectifs et actions mises en œuvre pour les atteindre. « En 2009 les cinq programmes du ministère de l’Éducation nationale comportent 23 objectifs auxquels étaient associés 98 indicateurs », rappellent les auteurs.  Un tel système est-il gérable ?

Dans l’Éducation nationale, la répartition des moyens ne s’effectue pas en euros mais en postes d’enseignement et en heures d’enseignement (l’unité de compte du ministère est appelée « euro-éducatif ». Cette procédure engendre une imprécision dommageable.

La reliance entre les choix de politique éducative et la répartition des moyens budgétaire, c’est à dire le « dialogue de gestion » entre DGESCO, rectorats, DAF selon les orientations de la LOLF (3) ne s’accomplissent pas de manière acceptable. L’autonomie des académies demeure trop limitée et la gestion des moyens par les chefs d’établissement ne connaît pratiquement aucune marge de souplesse. Il sera intéressant d’évaluer les évolutions des grilles et des dotations mises à la disposition des lycées professionnels en 2009.La réforme des lycées lancée en 2010 méritera une analyse fine.

La contractualisation des établissements avec les rectorats reste bredouillante.

En conclusion, les établissements des premier et second degrés ne jouissent pas d’une autonomie suffisante pour répartir les dotations en fonction de projets. La Cour des comptes dénonce des incohérences dans l’allocation des moyens. Ainsi « l’allocation de moyens aux écoles et collèges en fonction – pour l’essentiel  – de leur nombre d’élèves, quel que soit l’âge de ceux-ci, revient à favoriser relativement – ou pour le moins à ne pas pénaliser – les établissements qui font le plus redoubler ». Alors que le redoublement est jugé inefficace et coûteux.

2.2 Une connaissance insuffisante du coût des politiques éducatives

Les données disponibles sur le coût des politiques éducatives sont partielles (le financement des collectivités territoriales n’est pas pris en compte par exemple), et approximatives. Interrogé par la Cour des comptes, le ministère reconnaît que le « coût de la lutte contre l’échec scolaire est indéfinissable ». Il en est de même pour le coût de la politique de l’éducation prioritaire qui concerne un enfant sur cinq.

2.3 Le coût de l’éparpillement de l’offre de formation

La gestion budgétaire incite à observer les conditions d’accueil des élèves, en particulier dans le second degré. En 1990 les classes des lycées généraux et technologiques comptaient 30 élèves, aujourd’hui, la moyenne est de 28. En lycée professionnel on est passé de 23 élèves  à 19, les collèges connaissent une certaine stabilité. Mais un tiers des heures d’enseignement sont données en « groupes » : 18,6 % en collège et 49 % en lycée. En lycée professionnel 20 % des heures sont assumées devant des groupes de 10 élèves ou moins. La multiplication des « options » et des options facultatives génèrent, avec les éléments précédents des coûts non négligeables. Sont-ils évalués ?

3 L’affectation et le service des enseignants

3.1 Les procédures d’affectation des enseignants

Plusieurs milliers de personnes, chaque année, reçoivent leur première affectation ou changent d’affectation. Dans le premier degré le concours est déconcentré au niveau académique. En début de carrière, l’enseignant est nommé dans une école de l’académie où il a réussi le concours. Dans le second degré, le concours est national. Affecté par le ministre dans une académie, l’enseignant l’est ensuite par le recteur dans un établissement. Une rotation des personnels enseignants dans les académies non demandées est une conséquence de cette procédure d’affectation « nationale à gestion déconcentrée ».

Les mutations obéissent à un « barème » qui prend en compte l’ancienneté et la situation familiale. Dans le second degré 11% et 9% dans le premier degré ne reçoivent pas d’affectation fixe : ils sont affectés sur une « zone de remplacement ».

3.2 La définition du service des enseignants dans le premier degré

Les obligations réglementaires de service ont été redéfinies par le décret du 30 juillet 2008. L’application du temps partiel soulève des difficultés assez conséquentes.

3.3 La définition du service des enseignants du second degré

L’article 912-1 du Code de l’éducation, la circulaire du 23 mai 1997 sur les missions des enseignants du second degré créent une situation dans laquelle l’enseignant est tiraillé entre des heures à assumer devant une classe et des missions. Le décret de 1950 sur le service hebdomadaire est dépassé.

Le dispositif des réductions de service représente un coût substantiel. En 2009, celles-ci  représentaient  l’équivalent d’environ 20 535 emplois. L’indemnité de suivi et d’orientation des élèves (ISOE) est versée à tous les enseignants « sans que les enseignants n’aient à rendre compte de la façon dont ils assurent leur mission ».

Il existe une dualité entre le personnel enseignant et le personnel d’éducation. Les personnels d’éducation relèvent du programme budgétaire « Vie de l’élève ». Ils sont chargés de la surveillance, du suivi des absences, d’animation et d’accompagnement éducatif. Les élèves sont ainsi confrontés à des personnes aux missions et responsabilités différentes selon les questions abordées. Cette « dualité française » ne devrait-elle pas être remise en cause ?

La logique hebdomadaire du service des enseignants engendre des conséquences notables : la Cour des comptes a observé que dans certains établissements le nombre de semaines où l’enseignement n’avait pas été assuré (stages, examens…) variait d’une semaine et demie dans les collèges à trois semaines dans un lycée général. Le service n’étant pas annualisé, il n’est pas rattrapé.

L’augmentation conséquente des « heures supplémentaires année » (HSA), qui bénéficient d’exonération fiscale et sociale, n’est pas sans retentissement sur la gestion budgétaire. Les mesures ISOE, « heures supplémentaires effectives (HSE), HSA… sont disparates, coûteuses, voire irrégulières.

En conclusion, la Cour des comptes considère que la mise en place d’une organisation du système scolaire en phase avec l’objectif de réussite de tous les élèves ne pourra faire l’économie d’une réflexion. Cette réflexion devra inclure la mise en cohérence des textes relatifs au service des enseignants avec les missions que leur confie la loi.

4 L’élève dans l’organisation de l’enseignement scolaire

4.1 La définition du temps scolaire

La Cour des comptes, comme de nombreux rapports, s’accorde à affirmer que l’organisation du temps scolaire n’est pas conçue en fonction des élèves. Depuis 2008 le décret du 15 mai a supprimé les cours du samedi matin et imposé les heures de cours sur quatre jours. Cette organisation est récusée par l’Académie de médecine. En effet elle pénalise les écoliers avec une journée surchargée, une semaine concentrée, et une année scolaire réduite à 144 jours. Les deux heures d’aide personnalisée infligent une peine supplémentaire aux élèves en difficulté.

Au collège le volume horaire est quasi stable depuis 1970. Au lycée l’horaire annuel du lycéen est supérieur de 10 à 20% à celui des autres élèves européens. La réforme du lycée professionnel apportera-t-elle de la souplesse ?

Dans les collèges et lycées, la confection des emplois du temps est liée à de nombreuses contraintes qui « perdent de vue » les élèves. La Cour des comptes estime que les conseils pédagogiques et les conseils d’administration devraient se saisir de la question des emplois du temps.

4.2 La gestion des parcours scolaires des élèves

Le ministère ne dispose pas d’outils pour appréhender les flux de jeunes sortant du système scolaire sans qualification. L’identifiant des élèves du second degré est académique. Sans la possibilité de suivre des cohortes d’élèves, chefs d’établissement et enseignants « pilotent à vue ».

Dans le premier degré, l’organisation en cycle est peu présente. Avec un système discontinu, une communication quasiment inexistante entre les établissements, le suivi des élèves relève de l’impossibilité. Les livrets de compétence sont peu implantés.

Le ministère recommande la constitution de classes hétérogènes, un facteur pour la réussite de tous les élèves. Si dans le premier degré cette volonté semble mise en œuvre, dans le second degré la composition des classes relève du chef d’établissement. Comme pour les emplois du temps, la Cour des comptes préconise que la composition des classes fasse l’objet d’une concertation dans les conseils pédagogiques.

La procédure d’orientation est mal conduite et l’objectif de « conduire 50% de l’ensemble d’une classe d’âge à un diplôme de l’enseignement supérieur » n’est pas atteint. Les causes sont nombreuses : une orientation qui du collège au lycée s’effectue sur l’échec avec la seule prise en considération des résultats, une insuffisance de passerelles… Les diverses mesures – option découverte professionnelle en 3ème, parcours de découverte des métiers et des formations de la 5ème à la terminale, entretien d’orientation… – n’ont pas apporté les améliorations souhaitées.

Les disparités d’offres de formation dans les académies, la seule prise en compte des résultats, provoquent une orientation « par affectation ».

L’assouplissement de la carte scolaire s’est traduit par un nombre important de dérogations accordées et par la fermeture de classes dans certains lycées.

4.3 La prise en compte des élèves en difficulté

Le système scolaire actuel n’est pas capable de répondre aux jeunes en difficulté. Diverses solutions ont été mises en œuvre : l’éducation prioritaire, l’individualisation des apprentissages ou aides apportées aux élèves, mais elles se situent hors temps scolaire. D’autres dispositifs ont été initiés : PPRE, Rased, aide personnalisée, Segpa, dispositifs relais, DERSL (4) accompagnement éducatif, stages de remise à niveau…Mais leur cohérence et leurs finalités respectives n’ont pas été suffisamment précisées, et les résultats exigent une évaluation. Le redoublement persiste !

5 Conclusion

L’approche du système éducatif français doit être confronté aux performances des autres pays de l’OCDE. Outre les insuffisances énumérées dans les paragraphes précédents, c’est la question financière qu’il faut également poser.

Le système éducatif a réussi la massification (entre 1960 et 1990), mais son traitement de la difficulté scolaire est médiocre. D’une manière plus synthétique, il peut être affirmé que l’enseignement scolaire est caractérisé par un décalage entre objectif et organisation. La difficulté scolaire doit être examinée de manière urgente et efficace. Les dispositifs sont nombreux mais « ils ont montré leurs limites » et l’absence d’évaluation ne permet pas de mesurer leur efficience. Néanmoins les réformes démontrent « le dévouement remarquable des acteurs de l’enseignement scolaire ». Mais la « réussite d’un élève dépend en partie de l’établissement où il est affecté et des enseignants qui le prennent en charge, ce qui constitue un puissant facteur d’inégalité ».

Au terme des ses enquêtes et entretiens, la Cour des comptes n’appelle pas à une augmentation des moyens. Elle estime que les résultats des autres pays de l’OCDE devraient constituer une référence. Des arbitrages sont nécessaires. La France doit absolument abandonner la « logique d’offre » pour lui substituer une « logique de demande » fondée sur les besoins des élèves. L’Éducation nationale doit mesurer, dans chaque établissement, les besoins d’accompagnement personnalisé. L’organisation actuelle de l’enseignement scolaire est obsolète. Elle doit être élaborée à partir de la base et « non décrétée d’en haut ».

6 Recommandations

La Cour des comptes formule 13 propositions qui s’organisent autour de cinq objectifs : transformer la gestion du système éducatif,  adapter l’organisation scolaire aux besoins des élèves, accorder le service des enseignants du second degré à la diversité de leurs missions, accroître la responsabilité des établissements d’enseignement, engager un effort exceptionnel en faveur des établissements confrontés à al plus grande difficulté scolaire.

6.1 Transformer la gestion du système éducatif
  • priorité à la diversité des situations scolaires et allocation différenciée des moyens d’enseignement ;
  • évaluation régulière des politiques et actions éducatives et décision quant à l’avenir de certains dispositifs ;
  • augmentation des moyens pour l’école primaire en particulier pour traiter la difficulté scolaire ;
  • refonte des systèmes d’information du ministère afin de connaître les coûts des politiques éducatives et le montant des moyens financiers alloués aux établissements.
6.2 Adapter l’organisation scolaire aux besoins des élèves
  • évaluation urgente des besoins d’accompagnement personnalisé des élèves et détermination des moyens à affecter à chaque établissement ;
  • redéfinition de l’organisation du temps scolaire dans le premier degré en se fondant sur l’intérêt des élèves et modulation des emplois du temps du second degré afin de ménager des plages de soutien et d’accompagnement ;
  • généralisation de la baisse des redoublements.
6.3 Accorder le service des enseignants du second degré à la diversité de leurs missions
  • définition d’un cadre réglementaire pour les professeurs du second degré, intégrant toutes les missions ;
  • formation initiale et continue systématique des enseignants à l’accompagnement individualisé.
6.4 Accroître la responsabilité des établissements d’enseignement
  • détermination par les équipes pédagogiques de la répartition des moyens d’enseignement et d’accompagnement personnalisé ;
  • création d’un système d’évaluation des établissements et des équipes pédagogiques.
6.5 Engager un effort exceptionnel en faveur des établissements confrontés à la plus grande difficulté scolaire
  • systématisation des affectations sur profil des enseignants et des responsables dans les établissements confrontés à la difficulté scolaire ;
  • attribution de moyens aux équipes dans le cadre de contrats d’objectifs pluriannuels.

Claude Marchal

Commentaires personnels

Les passions provoquées par les déclarations de Claude Allègre, alors qu’il était ministre de l’Éducation nationale, ont suscité à l’époque des affirmations contradictoires. Si peu de solutions ont été amenées, les questions étaient judicieuses et appropriées. « Restaurer la qualité du service public », tel était un des objectifs du ministre.

La Cour des comptes s’approprie les mêmes problématiques. Son rapport est exprimé avec un recours influent à la forme négative, quel que soit la nature du questionnement : « cette obligation législative n’est plus respectée » ; « ce constat n’a cependant entraîné aucune réorientation stratégique de la part du ministère » ; « les données d’évaluation disponibles ne sont pas systématiquement utilisées » ; « alors que le Code l’éducation, dès son premier article affirme que le service public d’éducation est conçu et organisé en fonction des élèves, ce postulat ne se vérifie pas dans les faits »…

La négation en linguistique correspond à une activité qui consiste à qualifier de mensongère une proposition, un texte. La forme négative signifie que les difficultés subsistent.

La Cour des comptes demeure prudente et humble : elle propose « des recommandations susceptibles d’enclencher un processus favorable d’évolution ».

Le ministère fera-t-il preuve de discernement et d’engagement face à cette assertion relevée dans le rapport : « le nombre important de jeunes rencontrant des difficultés scolaires moyennes ou importantes, montre que le système scolaire, tel qu’il est aujourd’hui conçu n’est pas capable de répondre à leurs besoins. » ?

Certains, avisés, répondront qu’il s’agit d’un désert. Mais faut-il désespérer du désert ?

1. L’éducation nationale face à l’objectif de la réussite de tous les élèves, Cour des comptes, mai 2010. Accéder au rapport
2. Programme international pour le suivi des acquis des élèves.
3. Respectivement,  direction générale de l’enseignement scolaire (DEGESCO), direction des affaires financières (DAF) et loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
4. Respectivement programme personnalisé de réussite éducative (PPRE), réseau d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (rased), section d’enseignement général et professionnel adapté (segpa).